국민 기본권 후퇴, 대통령 권한 강화

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우선 기본권에 있어서는 많은 기본권 조항들이 축소되고 삭제되는 등 국민 기본권의 후퇴를 가져오는 내용들이 많았다. 첫째, 자유권적 기본권이 크게 약화됐다. 구속적부심사제 조항을 삭제하고 자백의 증거능력 제한 규정을 폐지하는 등 신체의 자유 보장이 축소됐고, 언론, 출판, 집회, 결사의 자유에 대한 허가나 검열을 금지한다는 헌법상의 명문 규정도 삭제했다. 둘째, 공무원의 노동3권을 원칙적으로 금지하고 예외적으로만 법률에 따라 허용하는 등 노동3권의 주체와 범위가 대폭 제한되는 식으로 사회적 기본권도 약화됐다. 셋째, 기본권 제한의 한계 조항에서 기본권 제한의 목적으로 질서유지와 공공복리 이외에 ‘국가안전보장’이 추가됐고 기본권 제한 시에도 그 기본권의 본질적 내용은 침해할 수 없다는 조항이 삭제됐다. 통치구조와 관련해서도 대통령의 권한이 대폭 강화됐고 상대적으로 국회와 법원의 권한은 많이 약화됐다. 첫째, 대통령의 중임 제한 규정을 삭제하고 대통령을 통일주체국민회의에서 간선하게 함으로써 영구집권을 가능하게 했다. 대통령은 국회해산권을 가지는 이외에도 국회의 동의를 요하지 않는 긴급조치권을 가질 수 있게 됐고, 국회의원 정수의 3분의 1에 해당하는 소위 유신정우회(유정회) 국회의원에 대한 추천권을 행사할 수 있게 됐다. 둘째, 국민의 선거로 2000명 내지 5000명의 규모로 된 통일주체국민회의를 설치하고 이 기관이 대통령을 선출하며 국회의원 정수의 3분의 1에 해당하는 유정회 국회의원을 대통령의 추천을 받아 선출하게 했다.

셋째, 헌법개정의 절차를 이원화하여 대통령이 발의한 헌법개정안은 국민투표로 확정하게 하고, 국회의원 재적과반수가 발의한 헌법개정안은 통일주체국민회의에서 이를 확정하게 했다. 그 직전 헌법에서는 헌법개정의 절차가 일원화되어, 국회의 재적의원 3분의 1이상 또는 국회의원선거권자 50만명 이상의 찬성으로 발의된 헌법개정안을 공고를 거쳐 국회가 의결하고 국민투표로 확정하게 하고 있었다. 넷째, 국회의 권한은 대폭 축소됐다. 헌법에 의해 국회의 회기가 단축됐고 국회가 행정부와 사법부에 대해 국정 전반에 걸친 정기적 감사를 행하던 국회의 국정감사권이 폐지됐다. 다섯째, 대통령에게 ‘국가의 중요한 정책’에 대해 국민투표에 부의해 직접 국민의 뜻을 물어 결정할 수 있는 국가 중요 정책에 대한 국민투표부의권이 규정됐다. 여섯째, 대법원장뿐만 아니라 모든 판사들을 대통령이 임명, 보직하거나 파면할 수 있게 했다. 일곱째, 지방자치단체의 구성과 권한에 관한 규정이 그 이전 헌법에 있었는데, 그중에서 특히 지방의회의 구성은 통일 이후로 미루었다. 이러한 유신헌법의 통치구조 조항들에 대해 “권위적인 대통령 권력의 인격화를 제도화함으로써 현대판 집행부 권력독점체제의 한 전형을 보여주고 있다”는 비판이 가해진다.^주)001

자유민주주의 원리에 반하는 조항 일색

우리 헌법이 기본원리의 하나로 삼고 있는 ‘자유민주주의’는 ‘자유주의’와 ‘민주주의’의 합성어이다. 이때 ‘자유주의’란 18세기에 절대왕정의 자유 탄압에 항거해 일으킨 시민혁명에서 승리해 근대 시민국가를 연 시민계급들이 주장한 정치적 이데올로기답게 “국가권력의 간섭을 배제하고 개인의 자유와 자율을 옹호하고 존중할 것을 요구하는 사상적 입장”을^주)002 말한다. 또한 ‘민주주의’란 간단히 말해서 “국민에 의한 지배 또는 국가권력이 국민에게 귀속되는 것을 내용적 특징으로 하는 정치원리”를 말한다고 할 수 있다. 우리 헌법은 전문에서 “자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여”라고 규정한다든가, 평화통일조항인 헌법 제4조에서 “대한민국은…자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”라고 규정함으로써 자유민주주의에 대한 명문 규정을 둠으로써 현행헌법이 추구하는 민주주의의 하나로 헌법 제119조 제2항을 위시한 경제질서 조항이나 사회적 기본권조항 등에서 언급된 ‘사회민주주의’와 함께 ‘자유민주주의’를 들고 있다. 이러한 자유민주주의는 다음과 같은 일곱 가지를 그 내용적 요소로 한다. 기본적 인권의 존중, 권력분립원리, 의회제도, 복수정당제도, 민주적 선거제도, 사유재산제와 시장경제를 골간으로 하는 경제질서, 사법권의 독립이 그것이다.^주)003 그런데 유신헌법 조항들은 이러한 자유민주주의 원리에 정면으로 위배되는 조항들로 채워져 있다.

국민주권원리에 위배

첫째, 국민주권원리에 위배된다. 유신헌법 제37조 제1항은 “통일주체국민회의의 대의원으로 될 수 있는 자는 국회의원의 선거권이 있고 선거일 현재 30세에 달한 자로서 조국의 평화적 통일을 위하여 국민주권을 성실히 행사할 수 있는 자라야 한다”라고 규정하여 주권을 국민으로부터 빼앗아 통일주체국민회의라는 어용기관으로 하여금 대신 행사하도록 하고 있다.^주)004

통일주체국민회의라는 기관은 세계 헌정사에서 유례를 찾아볼 수 없는 전무후무한 기관으로서 “조국의 평화적 통일”이라는 국가목표를 구실로 유신헌법 제38조에 의해 통일정책을 심의, 의결할 권한 이외에도, 제39조의 대통령선출권, 제41조의 국회가 발의한 헌법개정안의 확정권, 제40조의 대통령이 일괄 추천하는 국회의원 정수 3분의 1에 해당하는 후보자를 국회의원으로 선거할 권한 등 강력한 권한들을 부여받고 있었다. 이것은 주권자인 국민의 주권행사의 방법 중 하나인 대통령에 대한 선거권을 통일주체국민회의라는 ‘어용기관’이 빼앗은 것을 의미했으며, 국회의원들에 대한 직접선거를 통해 국민이 가지는 국회의석구도결정권을 또한 통일주체국민회의의 국회의원 3분의 1에 의한 선거권에 의해 침해당함을 의미하는 것이었다. 이를 두고 통일주체국민회의가 “집중·강화된 대통령 권한의 ‘사이비 정당화’기관으로서 기능했던 것이며, 오직 대통령의 독재적 권력 행사에 ‘사이비 합법성’의 깃발을 부여하기 위한 시녀적 역할을 충실히 수행했을 뿐”이라는 지적도 있다.
특히 통일주체국민회의에 의한 대통령의 간접선출은 사실상 박정희 당시 대통령의 영구집권을 의미하는 것이었다. 실제로 유신헌법에 근거한 첫번째 대통령선거인 1972년 12월 23일의 제8대 대통령선거에서 당시 박정희 후보가 단독으로 입후보하여 통일주체국민회의 대의원 재적 2359명 중 2357표의 찬성표와 2표의 무효표가 나와 실로 만장일치에 가까운 득표 결과가 나왔고, 1978년 7월 6일의 제9대 대통령선거에서도 박정희 후보가 단독후보로 출마하여 재적 대의원 2581명 중에 찬성표 2577표, 무효 1표, 기권 3표, 반대 없음으로 당선되는 장충체육관에서의 일명 ‘체육관선거’가 실시됐다. 통일주체국민회의의 대의원은 외견상은 통일의 주체적 역군으로 규정했으나, 현실에서는 최고 권력자의 하수인으로서의 역할을 할 수밖에 없었기 때문에 이런 의미에서 ‘어용기관’으로 평가될 수밖에 없다.

국가의사를 전반적, 최종적으로 결정할 수 있는 대내적으로는 최고, 대외적으로는 독립된 힘을 의미하는 주권은 그야말로 최고의 권력이다. 이 주권의 중요한 특성의 하나로 ‘불가양성’이 있다. 즉, 주권은 민주국가에서 국민에게 있으며, 주권은 어떤 기관이나 개인에게 양도되거나 위임될 수 있는 것이 아니다. 통일주체국민회의라는 기관에 이 주권을 송두리째 위임하거나 양도하는 것은 따라서 ‘불가양성’이라는 주권의 본질에 반하는 것이다.

권력분립원리에 위배

둘째, 권력분립원리에 위배된다. 유신헌법은 여러 명문 규정을 통해 이러한 권력분립원칙을 노골적으로 포기하고 있다. 우선 국회에 대해 국회의 권한을 대폭 축소하고 국회를 무력화시켜 국회가 대통령이 이끄는 행정부를 도저히 견제할 수 없게 만들어 놓았다. 우리의 과거 헌법이나 다른 나라의 헌법이 국회를 정부기관 중 가장 앞에 규정했던 방식을 버리고 제3장 통일주체국민회의, 제4장 대통령, 제5장 정부에 이어 제6장에서 비로소 국회에 관한 규정을 두었다는 점부터가 유신헌법이 통일주체국민회의를 국가기구의 정상에 설치하고 국회에 대한 무시의 경향을 드러낸 것으로 지적된다. 유신헌법 제40조 제2항은 국회의원 정수의 3분의 1을 통일주체국민회의의 명목적 동의를 거쳐 대통령이 임명하게 하고 있다. 이것은 국회의 구성에 있어서부터 권력분립원리를 유린한 예이다. 국회의원의 3분의 1을 사실상 대통령이 임명함으로써 국민의 대표기관으로서 대통령과 대등하게 민주적 정당성의 한 축이 돼야 할 국회가 그 구성에서부터 민주적 정당성이 훼손됐고, 그 활동면에서도 사실상 무기력한 기구로 전락하고 말았다.

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국정감사권은 우리 건국헌법에서부터 국회에 부여된 중요한 국회의 대(對)행정부, 대(對)사법부 견제장치이다. 이 국정감사권을 유신헌법은 삭제함으로써 국회가 다른 부(府)를, 특히 대통령이 이끄는 행정부를 도저히 견제할 수 없게 무력화시켜 놓았다. 그리고 유신헌법 제82조 제2항과 제3항은 국회의 회기를 정기회 90일 이내, 임시회 30일 이내, 정기회·임시회를 합하여 연 150일 이내로 단축시켜 놓았다. 이것은 국회의 활동을 제한하는 의미를 담고 있다. 또한 유신헌법 제1조 제2항은 “국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다”고 규정함으로써 국민의 주권행사 방법으로 간접민주제와 직접민주제를 병용하고 있다. 그리고 다시 제49조에서 대통령에게 국가 중요정책에 대한 국민투표부의권’을 규정함으로써, 사실상 대통령과 국회 권력이 충돌했을 때 대통령이 국회 권력을 우회하여 국민에게 직접 국민투표로 주권자인 국민의 뜻을 물어 국가의사를 결정할 수 있는 길을 열어놓았다. 이러한 국민투표제는 권력분립원리를 형해화시키고 대통령의 전제적 권력행사를 합리화하는 도구로 악용되는 ‘보나파르티즘화 현상’을 초래했다는 지적이 많다.

국민투표제는 유신정권에 의해 국민투표에 대통령 자신에 대한 신임 여부를 연계하는 신임투표의 성격도 띠게 된다. 특히 1973년 이래로 유신헌법에 대한 저항이 가속화되자 박정희 대통령은 국민투표를 통해 국민들에게 유신헌법에 대한 찬반 여부와 자신에 대한 신임 여부를 물었다. 1975년 2월 12일에 실시된 이 국민투표에서 총유권자 1678만 8839명 중 80%인 1341만 3482명의 투표와 그중 73%인 977만 8348명의 찬성을 얻어 박정희 대통령은 재신임을 얻게 된다.^주)005

유신헌법은 사법부의 권한 역할도 형해화시켜 놓음으로써 사법부의 대(對)행정부(行政府) 견제권도 무력화시키고 있다. 이것은 위에서 살펴본 자유민주주의의 내용적 요소 중 ‘사법권 독립’에도 정면으로 위배되는 내용들이다. 그 예로 헌법 제103조는 대법원장과 대법원판사뿐만 아니라 일반 법관까지도 대통령이 임명하도록 규정했다. 종래 일반 법관에 대한 임명권은 대법원장에 있었는데, 이것을 빼앗아 와서 대통령이 장악함으로써 말단 법관에 대한 임명도 대통령이 하게 됐다. 이로 인해 법관들은 재판에 있어 임명권자인 대통령의 의중을 어느 정도 헤아리지 않을 수 없게 됐다. 유신헌법 제53조 제2항은 대통령이 법원의 권한에 속하는 사항에 대해 아무런 요건상의 제한 없이 긴급조치를 할 수 있다고 규정했고, 동조 제4항에서는 대통령이 발하는 모든 긴급조치를 사법심사의 대상에서 제외했다. 이는 대통령이 마음먹기에 따라서는 긴급조치를 통해 사법권을 무력화할 수 있음을 의미하는 것이었다. 실제로 유신헌법 하에서 1호에서 9호에 걸친 긴급조치의 발동이 있었고, 이로 인해 표현의 자유를 비롯한 많은 국민의 기본권들이 유린당했으나, 무력화된 사법부는 이를 통제하기는커녕 오히려 이러한 악법 조항들을 별 고민 없이 기계적으로 적용하는 모습을 보여줌으로써 ‘유신권력의 시녀’로 전락했다는 비난을 들어야 했다.

자조와 무력감이 사법부 내에 널리 퍼지면서, 긴 침묵이 사법부 내에 일상화했지만, 이러한 침묵을 깨려는 시도는 유신정권 내내 사법부 내에서 거의 이루어지지 않았다. 국민도 이러한 사법부를 극도로 불신했다. 긴급조치 7호와 9호 위반사건을 제외한 긴급조치위반 사건에 대해서는 당시 군법회의법이 준용되어 비상보통군법회의 판결에 대해 비상고등군법회의에 항소할 수 있었고 다시 대법원에 상고할 수 있었지만, 항소나 상고를 포기하는 피고인들이 속출했다. 위에서 알 수 있는 바와 같이 유신헌법은 권력분립의 축을 일탈한 대통령을 정점으로 하여 그 아래에 입법, 사법, 행정이 정립하는 모습을 취하고 있으므로 특정 헌법의 정치제도가 특정인을 위해 설정된 특정 제도에 의해 좌우될 수 있게 한 것이어서 이미 몽테스키외적인 3권분립 정신은 사라진 것이고, 따라서 ‘권력의 인격화’를 위해 권력간 ‘불균형의 제도화’를 규정한 것으로 평가할 수 있다.

법치주의원리에 위배

셋째, 법치주의 원리에 위배된다. 법치주의 원리 내지는 법치국가(Rechtsstaat)의 원리란 일의적으로 개념 정의를 내리기 어려운 다의적 개념이기는 하지만, 일반적으로 “모든 국가적 활동과 국가공동체의 생활이 국민의 대표기관인 의회가 제정한 법률에 근거를 두고 법률에 따라 이루어져야 한다는 헌법원리”로^주)006 정의내릴 수 있다. 이 법치국가의 원리도 근대 이후의 입헌주의적 헌법이 가지고 있는 중요한 구성원리 중의 하나이다. 법치주의 실현의 중요한 제도적 전제가 바로 ‘권력분립’이다. 권력분립 원리가 제대로 작동하는 입법부만이 대통령이 이끄는 행정부를 ‘법률에 의한 행정’의 원리를 통해 제대로 견제할 수 있고 그러한 사법부만이 행정에 대한 사법적 통제기관으로서의 역할을 수행해낼 수 있기 때문이다. 이러한 면에서 봤을 때, 유신헌법은 권력분립 원리에 위배될 뿐만 아니라 권력분립 원리를 중요한 제도적 전제로 삼고 있는 법치주의 원리에도 위배되는 반(反)법치주의적인 헌법이다.