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1971년 4월 27일 치러진 제7대 대통령 선거와 약 한 달 후 5월 25일 치러진 제8대 국회의원 선거에서는 삼선개헌(1969년) 이후 장기 집권을 도모하는 박정희(朴正熙) 대통령 및 민주공화당과 이를 견제하려는 야당인 신민당이 치열하게 경합했다. 민주화운동 세력도 부정선거 방지를 위한 선거 참관인 운동을 벌이면서 과거와는 달리 선거 국면에 적극적으로 개입했다. 1971년 대선은 김대중(金大中) 신민당 후보의 남북교류론 등 획기적인 공약의 제시로 과거와는 달리 정책대결의 면모도 보여주었지만, 영호남 지역대결 구도가 처음으로 가시화된 선거이기도 했다. 94만여 표 차로 박정희 후보가 승리했지만, 한 달 후에 이어진 총선에서는 의외로 야당이 약진하여 장기 집권에 대한 유권자의 견제 의지를 보여주었다.

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5.16쿠데타 이후 3년간의 직접적인 군부통치를 마치고 1963년 대선에 출마한 박정희 당시 국가재건최고회의 의장은 야당의 윤보선(尹潽善) 후보를 15만여 표밖에 안 되는 근소한 차이로 이겼다. 이후 경제개발이 본격화하면서 1967년 대선에서는 116만여 표 차로 쉽게 승리했다. 그런데 1967년 대선 직후인 6월 8일 치러진 총선에서 박정희 정부와 민주공화당은 많은 돈을 사용하여 유권자를 매수(금권선거)하는 등 무리하게 선거 부정을 행하여 단독 개헌이 가능한 130석을 차지했다. 야당과 민주화운동 세력은 이에 6.8선거를 부정선거라 규정하고 대대적인 규탄운동을 전개했다.

1960년대 하반기부터 경제성장이 본격화하고, 1968년에는 북한 특수부대의 청와대 습격미수사건(1월 21일), 미군 정보함 푸에블로호 나포사건(1월 23일) 등이 연달아 발생하며 한반도 안보 위기사태가 조성됐다. 박정희 정부는 안보 위기 속에서 향토예비군제와 전국민 주민등록증 발급제 등을 추진하면서 시민들에 대한 통제력을 강화했다. 마침내 1969년 9월 14일 대통령의 재선까지만 허용했던 헌법 조항을 3번 당선되는 것까지 허용하는 개헌안을 여당 단독으로 통과시키고(삼선개헌), 10월 17일 국민투표를 통해 확정했다.

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1971년 대선과 총선은 3선개헌의 여파 속에서 대통령 박정희와 젊은 야당후보 김대중의 예상 밖의 경합세로 치러졌다. 야당인 신민당과 민주화운동 세력은 장기 집권을 획책하는 박정희 정부를 견제하기 위해 과거보다는 훨씬 적극적으로 선거에 임했다. 군사정권기 민주화운동의 주역이었던 대학생들은 1971년 박정희 정부의 군사교육 강화 방침에 맞서 학원의 병영화를 반대하고 나라의 군국주의화를 반대하는 교련반대운동을 전개했는데 이 역시 선거 국면에 맞물려 진행됐다.

1971년 대선과 총선은 동서 양 진영의 냉전적 대치 상태가 크게 완화되는 데탕트라는 국제정세의 변동과 맞물려 있었다. 대선 기간 중 발생한 김대중 후보의 남북교류론, 4대강국 한반도 안전보장론 등 공약을 둘러싼 논란은 이러한 국제정세의 변화와도 연관이 있었다.

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1971년 대선, 총선과 민주공화당, 신민당의 선거 대응

1971년 양대 선거는 애초 박정희 대통령과 공화당의 손쉬운 승리로 예측됐다. 박정희 정부는 이미 집권 10년을 넘어가고 있었고 야당과 비교가 안 될 정도로 충분한 조직력과 자금력을 확보했다. 여당은 1963년과 1967년 치러진 대선과 총선, 3선개헌을 위한 국민투표에서 모두 승리했다. 한일협정의 체결과 베트남 파병으로 1960년대 하반기부터 경제도 유례없는 고도 성장세를 보였다. 다만 3선개헌 이후 장기 집권을 획책하는 박정희 정부에 대한 대중의 불만과 경제개발 과정에서 소외된 계층의 반발이 우려됐을 따름이었다.

반면 야당인 신민당은 연달아 선거에서 모두 패배했고 조직도 자금도 여당에 비해 현저히 뒤처졌으며 당수 유진오(兪鎭午)는 병이 들었다. 그러나 신민당의 원내총무였던 젊은 정치지도자 김영삼(金泳三)이 1969년 11월 이른바 ‘40대 기수론’을 제창하며 대통령 출마 선언을 하자 새로운 분위가 조성됐다. 연달아 이철승(李哲承), 김대중 등 젊은 지도자들이 신민당 대통령 후보 경선에 나섰다. 1970년 9월 신민당의 대통령 후보 경선은 한국 정치사에서 유례가 없는 모범적인 경쟁 속에서 치러졌고, 2차 투표까지 가는 열띤 경합의 양상을 보였다. 여기서 김대중 후보가 예상 밖으로 유진산 등 당 중진이 지지했던 김영삼 후보를 제치고 극적으로 야당 대통령 후보로 확정됐다.

김대중 후보는 매우 적극적으로 선거에 임했다. 1970년 10월 16일 기자회견을 갖고 당시로서는 획기적인 남북한의 신문기자, 스포츠 팀, 서신 등 비정치적 남북교류론을 공약으로 주장했다. 아울러 데탕트 국제정세를 활용하여 4대강국으로부터 한반도의 안전보장을 받아내고 ‘향토예비군제’를 폐지하자는 공약을 제시했다. 과거 대선에서 여당은 안보논리를 내세우고 야당은 안보도 중요하지만 민주주의도 중요하다는 식으로 대응했는데, 김대중 후보의 공약은 안보문제에 대해서도 나름 여당과 확실하게 차별화되는 정책을 내세움으로써 정책 논쟁을 불러일으켰다. 김 후보는 또한 1970년대 10월부터 공식 선거운동 개시 전까지 ‘시국강연회’ 등의 명목으로 지방 도시를 돌며 대중집회를 32회나 개최했고 많은 군중을 불러 모았다.

한편 여당인 공화당은 야당의 대중집회를 중심으로 하는 바람몰이식 선거운동에 대응하여 “조용한 선거”를 강조하며 우세한 조직력과 자금력을 활용하고 통·반장 등을 동원한 ‘사랑방좌담회’ 등 각종 소모임 활동을 통해 지지자를 규합해갔다. 사랑방좌담회는 1969년 국민투표 때부터 여당의 주된 선거운동 방식으로 도입된 것으로 동네 주민들을 모아 놓고 간단한 간식을 제공하면서 국가 정책적인 문제보다는 지역 현안과 주민들의 일상생활과 관련된 문제를 주로 논의하는 방식이었다. 여당 인사들은 각 동네와 마을별로 마을문고 만들기 운동, 장학회 설치 운동, 문패 달기 운동 등 다양한 생활개선 운동을 전개하면서 주민들의 실제 삶을 개선할 수 있는 것은 대중집회에서 여러 정책 공약을 시끄럽게 떠드는 야당이 아니라 여당이 할 수 있는 일이라는 것을 각인시켜 갔다. 조용한 선거를 주장했던 공화당은 공식 선거운동 개시 직전인 1971년 3월 17일에야 전당대회를 열어 박정희 대통령을 대통령 후보로 공식 추대했다. 그다음 날 박 대통령은 공화당의 2인자 김종필(金鍾泌)을 공화당 부총재로 임명하여 선거운동 전면에 나서도록 했다.

대통령 선거전의 양상

정부는 1971년 3월 23일 대통령 선거일을 4월 27일로 정식 공고했다. 곧바로 후보 등록이 이루어지고 35일간의 공식 선거운동이 시작됐다. 대통령 후보로 모두 5명이 등록했지만 선거는 시작부터 박정희와 김대중의 양파전으로 갔고 나머지 3명의 후보는 변수가 되지 못했다. 김대중 후보는 공식 선거운동 기간 동안 무려 103회의 유세 집회를 개최했다. 유세는 대중동원에서 성공을 거두었다. 4월 18일 장충단 공원에서 열린 서울 유세에는 50만 정도의 대규모 군중이 집결했으며 유세를 마치고 4000명이 도심으로 행진하며 시위를 벌여 경찰이 최루탄을 쏘아 해산시켰다. 유세 중 김대중 후보는 박 대통령이 영구집권을 위해 총통제를 수립할 음모를 꾸미고 있다고 폭로했고 남북교류론, 대중경제론 등 자신의 정책 공약을 주로 홍보했다.

반면 현직 대통령이었던 박정희 후보는 제주도를 제외한 7개 도청 소재지와 서울과 부산에서 모두 9번만 유세 집회를 개최했다. 유세는 주로 김종필, 백남억(白南憶) 등 당 중진들이 전국을 돌며 진행했다. 박 대통령과 공화당 간부들은 유세 중에 정책적 문제를 다루기보다는 주로 도로 및 교량 건설, 공업단지 건설 등 지역개발 관련 공약을 하는 데 집중했다. 김대중 후보의 정책 공약에 대해서도 다른 정책으로 반박하는 것이 아니라 단지 김 후보의 정책이 비현실적이고 실현 가능성이 없다고 일축하는 데 주력했다.^주)001 그리고 우세한 조직력을 동원하여 대중집회보다는 ‘사랑방좌담회’ 등의 소모임 활동을 통해 도로 및 다리 건설 같은 지역 현안을 부각했다.^주)002 지역개발 문제는 이 선거에서 지역대결 투표 행태가 나타나는게 중요하게 작용했다.

한편 대선을 전후하여 대학가에서는 교련반대운동이 치열하게 전개됐다. ‘민주수호국민협의회’ 등 민주화운동 단체들은 부정선거 방지를 위한 선거 참관인 운동을 전개했다. 당시 선거법에는 각 정당은 선거참관인을 지명하여 투표소에서 선거 진행을 지켜볼 수 있도록 했다. 민주화운동 단체들은 선거 참관인 활동을 할 사람들을 모집하여 각 정당에 전달했고, 야당인 신민당은 이들을 실제 참관인으로 지명하여 각 투표소에서 선거를 감시하도록 했다. 과거 민주화운동 세력들은 현실 정치와 야당의 활동에 크게 거리를 두었지만 1971년 대선 때에는 부정선거를 방지하기 위해 특정 당과 후보를 지지한 것은 아니지만 현실 정치활동에 직접 적극적으로 관여하는 모습을 보였다.

야당 후보 김대중이 적극적인 선거운동을 벌이고 민주화운동 세력도 선거에 관심을 갖고 대응하면서 선거는 예상 밖의 치열한 접전으로 치러졌다. 선거가 근소한 경합세로 가자 박정희 후보는 선거일 직전인 4월 24일 부산 유세와 다음날 김대중 후보의 집회에 맞서 대규모 진행한 서울 장충단 공원 유세에서 자신은 이번에만 대통령에 출마할 것이며 앞으로 후계자를 양성할 것이라고 약속했다.^주)003 자신의 최대 약점인 장기집권에 대한 불만을 상쇄하기 위한 조치였다.

부정선거, 지역대결 논란과 선거 결과

1971년 대선 과정에서 정부와 여당이 선거 부정을 자행하고 있다는 논란이 끊이지 않았다. 정부 및 여당이 선거에 영향력을 발휘하는 관권 개입 시비가 계속됐다. 김대중 후보의 유세가 있는 날에는 시내 영화관이 무료 관람을 허용하거나 직장별로 야유회를 가는 일들이 벌어졌다. 공무원들과 밀접하게 일하는 통장, 반장들이 여당의 사랑방좌담회 등 소모임을 개최하거나 주민의 정치적 성향을 파악하는 데 동원됐다. 여당 핵심 인사들은 1971년 대선 때 공화당이 사용한 선거자금이 600억 원에서 700억 원에 달한다고 증언했다. 언론의 편파 보도도 심했다.

여당 유세에서 공공연하게 군의 지지를 받지 못하는 대통령이 당선되면 쿠데타가 일어날 수 있다는 발언이 나오기도 했다. 김대중 후보가 대통령에 당선되면 헌정질서의 중단이 올 수도 있다고 유권자를 협박하는 것에 다름 아니었다. 박정희 후보가 영남 출신이고 김대중 후보가 호남 출신이라는 것을 내세워 공공연하게 지역대결 투표를 조장하기도 했다. 여당 유세반은 영남지역 유세에서 영남 출신 대통령이 나와야 영남이 발전한다고 했다. 대구에서는 ‘호남향우회’의 명의로 “호남인이여 단결하라!”는 전단이 뿌려져 지역감정을 부추겼다. 선거법 협상 과정에서 야당은 여러 선거구의 투표함을 동시에 개봉하여 표를 혼합하여 개표하자고 주장했고 여당은 각 선거구 별로 투표함을 개봉하여 투표 결과를 집계하자고 주장하여 이를 관철시켰다. 여당이 지역개발 공약을 주로 강조하는 상태에서 선거구별로 선거 결과가 집계되면 주민들은 자신이 속한 선거구에서 야당 표가 많이 나오면 혹시 정부와 여당에 의해 지역개발에서 불이익을 받을까 봐 우려할 수밖에 없었다.

대선 투표 결과 박정희 후보가 94만여 표 차로 승리했다. 야당과 민주화운동 세력은 대선을 부정선거라고 비난했다. 선거운동 과정에서 정부의 영향력 발휘(관권) 및 유권자를 매수하는 과도한 선거자금의 사용(금권)은 광범위하게 확인되는 바였다. 그러나 1971년 대선에서 투개표 부정이 광범위하게 이루어졌다는 구체적이고 명확한 증거는 제시되지 못했다. 부정선거 의혹을 제기하는 쪽도 1971년 대선을 주로 “원천적 부정선거”라고 비난하였는데, 이는 투개표 과정보다는 선거운동 과정에서 관권과 금권의 개입, 언론의 편파 보도 등 원천적인 부정을 강조한 것이라 할 수 있다.

[표 1] 제7대 대통령선거 투표 결과^주)004

1971년 대선의 승패를 가르는 데 중요한 역할을 한 것은 지역대결 투표 행태였다. 경북과 경남에서는 박정희 후보의 득표율은 70~72%에 이르러 김대중 후보의 3배가 넘는 득표를 했다. 전남과 전북지역에서는 김대중 후보의 득표율이 58% 정도로 박정희 후보의 2배가 약간 안 됐다. 김대중 후보는 호남에서 박정희 후보보다 62만 표를 더 얻었지만 영남지역에서는 박정희 후보가 김대중 후보보다 무려 158만표를 더 얻었고 이것이 94만 표 차이를 발생시키는 데 중요한 작용을 했다.

1971년 5.25 제8대 국회의원 총선거

대선이 박정희 후보의 승리로 돌아가자 민주화운동 세력은 이를 원천적인 부정선거로 규정하고 한 달 후에 예정된 총선을 거부하자고 주장했다. 민주수호국민협의회는 5월 1일과 3일 야당 대표자들을 초대한 간담회에서 대선 선거부정과 총선 대책을 논의한 끝에 5.25총선을 거부할 것을 결의했다. 그러나 군소정당이었던 야당들은 이 결의문에 서명했지만 제1야당 신민당은 서명하지 않았다. 공화당과 더불어 현실 정치의 한 축을 형성하고 있는 신민당으로서는 정치인의 이해관계가 크게 걸려 있는 총선을 포기하기 어려웠다.

학생운동 세력들도 총선을 강력히 거부했는데 대학가에서 4.27대선의 재선거와 총선 거부를 촉구하는 시위가 발생했고, 5월 17일 대학생들이 신민당사에 몰려가 총선 거부를 요구하며 3시간 가량 농성을 벌이기도 했다. 그러나 신민당은 이날 저녁 최종적으로 총선에 참여하기로 결정하고 이를 공표했다.

신민당은 선거 직전 이른바 ‘2차 진산파동’으로 알려진 내분을 겪었다. 신민당 당수였던 유진산(柳珍山)은 선거 직전 자신의 지역구인 서울 영등포 갑구를 석연치 않은 이유로 무명의 신인 정치인에게 넘기고 자신을 전국구 1번으로 등록하였다. 공교롭게도 공화당은 유진산이 포기한 지역구에 장관 등을 역임한 유력 정치인 장덕진(張德鎭)을 내세웠다. 신민당 안팎에서 유진산이 야당이면서 여당에 유리한 ‘사쿠라 짓’을 했다는 비난이 나와 내부 분란을 겪어야 했다.

5.25총선은 치열했고 논란 많았던 대선이 박정희 대통령의 승리로 귀결되어 정권교체에 실패한 여파 속에서 한 달 만에 치러졌다. 별다른 새로운 쟁점이나 논란은 형성되지 않았다. 다만 총선 전날 야당 대선 후보였던 김대중이 의문의 교통사고를 당해 큰 부상을 입었고, 신민당은 일당 독재를 막기 위해 견제세력으로서 야당을 키워달라고 더 절박하게 호소했을 따름이었다.

그럼에도 불구하고 총선은 대단히 의외의 결과를 보여주었다. 총 204석의 의석 중 공화당이 113석을 얻어 과반수를 넘겼지만, 신민당은 89석을 얻었다. 나머지 군소정당 중에는 국민당이 1석, 민중당이 1석을 차지하는 데 그쳤다. 그 전의 1967년 총선에서 신민당이 통합된 야당이었음에도 불구하고 44석의 의석을 얻는 데 그쳤던 것에 비해 의석을 두 배나 확대하는 약진을 보인 것이었다.

비록 대선에 성공했지만 공화당에게 총선 결과는 심각한 위기감을 안겨주었다. 대도시를 비롯한 도시지역에서 공화당은 참패를 기록했다. 서울의 경우 19개 선거구 중 18개가 신민당 후보의 승리로 돌아갔고 공화당은 유진산이 포기한 선거구에서 장덕진 한 사람만 당선됐다. 이때까지만 해도 지역대결 투표 행태가 나타나기는 했지만 완전히 뿌리를 내린 것은 아니었다. 영남에서도 도시지역에서는 야당이 승리했다. 대구에서 5곳 모두 신민당 후보가 당선됐고 부산에서도 8곳 중 6곳이 야당 의원이 당선됐다. 32개 도시에서 신민당은 47석을 확보한 반면 공화당은 17석을 차지하는 데 그쳤다. 공화당이 획득한 의석수 113석은 단독으로 개헌을 할 수 있는 의석(총의석 수의 3분의 1)에 한참 못 미치는 것이었다. 비록 대선에서 박정희 대통령이 승리했지만 일당 독재와 장기 집권을 견제하려는 유권자의 의지가 뚜렷하게 표출된 선거였다.

결과/영향축소보기

1971년 4.27대선은 예상 밖의 접전을 보였다. 박정희 대통령은 다시는 대통령에 출마하지 않겠다는 약속을 해야 했다. 이후 치러진 5.25총선에서 공화당은 여당 단독으로 개헌을 할 수 있는 의석을 확보하는 데 실패했다. 4.27대선에서 나타난 야당의 치열한 도전, 5.25총선에서 표출된 장기집권을 견제하려는 유권자의 의지와 여당의 개헌선 확보 실패 등 두 선거가 창출한 정치상황은 결국 박정희 대통령이 합법적으로 개헌을 통해 또다시 집권 연장을 할 방법이 없음을 보여준 것이었다.

마침내 박정희 대통령은 데탕트와 남북대화 상황을 활용하여 1972년 10월 17일 계엄령 선포하고 이른바 ‘유신’이라는 명목하에 헌법질서를 유린하며 개헌을 단행했다. 유신체제의 수립으로 대통령 직접 선거제는 폐지되고 이른바 통일주체국민회의 대의원들이 체육관에서 대통령을 유세도 선거운동도 없이 뽑는 간접선거로 바뀌었다. 또 국회의원의 3분의 1을 대통령이 지목하는 방식으로 변경됐다. 결국 유신체제는 제도적으로 박정희 대통령의 영구집권을 가능하게 만든 것이었는데, 이는 결과적으로 더 큰 저항을 초래할 수밖에 없는 상황을 만들었다.